日本的行政“苦情”制度对我国信访制度的启示

来凤县人民法院程璟

随着我国法制现代化进程的不断推进, 信访制度面临的问题日益凸显。日本的苦情制度与我国信访制度相似,研究其经验对我国信访制度的改革具有积极的借鉴意义。当前应积极稳妥地推进我国信访制度改革,赋予其纠纷预防功能的同时,逐步弱化其权利救济功能。

一、日本的行政“苦情”制度

行政苦情制度是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉,并为谋求对此的解决而采取的必要措施。这是作为面向国民窗口的各行政机关日常进行的事务, 是事实上的行为。“苦情”制度是极富日本特色的一项制度， “苦情”一词源自日本，有不平、不满、抱怨、牢骚、委屈、怨言等多种含义。日本中央和地方行政机关都设立了专门的“苦情”处理机关和“苦情”商谈委员。

日本的行政法对苦情处理的程序有严格的规定:(1)对行政机关的业务有苦情者,任何人都可以提出苦情申诉,而不论个人或团体。(2)有苦情申诉时,要恳切听取申诉人提供的情况,对苦情申诉案件认为有必要时,要照会有关机关, 要求其提供资料,或作出说明,以此查明有关苦情的实际情况。(3)在掌握实际情况的基础上,必要时进行调停。但调停本身并不在法律上拘束双方当事人,且对已着手调查的案件、现正在法院审理中的案件以及法院已有判决的案件不进行调停。(4)苦情申诉案如果可以通过行政不服审查法及其他法律规定的不服申诉制度予以救济时,应说明其意,由当事人作出选择。(5)申诉人希望不透露自己姓名时，或者根据案情性质,认为其部分内容不透露给有关机关为合适时, 有关人员必须予以保密。

关于行政“苦情”的受理机关，根据日本行政法的相关规定主要有：(1)总务厅行政监察局。行政监察局是其中专门调查行政工作并提出改善意见的部门。自1960 年以来, 行政监察局就有关国家行政机关的业务, 进行必要的调停, 并谋求有关问题的解决。对苦情的调停, 一般由苦情申诉人的住所或其所在地最近的行政监察局或行政监察事务所掌管。(2) 行政商谈委员。行政商谈委员制度的宗旨在于为国民广泛提供对行政提出苦情申诉的商量窗口。行政商谈委员的选任, 是以市、镇、村为单位, 从对行政工作的改善具有理解和热忱的在社会上有声望的人当中选拔。委员的任务是接待国民, 就其对国家行政机关及特殊法人的业务所提出的苦情申诉, 向申诉人提供必要的忠告, 同时将有关苦情通知相关行政机关, 而且可以将有关改善工作的意见反馈总务长官。(3) 法务省人权保护局、人权保护委员。前者以调查侵犯人权案件及收集情报为任务, 后者则为使国民的基本人权不被侵犯而进行监视, 如果发现人权遭受侵犯,则采取适当措施予以救助。这些机关虽不是处理一般的行政苦情案件, 但也在事实上发挥着行政苦情处理的职能。

二、我国的信访制度

1950年国家成立了中共中央办公厅秘书室，其主要职能就负责处理民众写给中央领导的信件，接待来访人员，这可以说是我国最早的信访机构，1951年政府颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，从这时起信访制度作为一种辅助性的行政手段开始形成。从建国初期开始的很长一段时间内，信访制度发挥了一些积极的影响，在行政上它的监督作用一定程度上克服了官僚主义以及行政腐败，它的建议申诉向上层反映了低层群众的民生民情，为政府制定科学决策提供了参考性意见，同时在法制不健全的背景下它也是一种解决纠纷化解人民内部矛盾的有效救济方式。但从1978年改革开放以来开始的社会主义市场经济建设、特别是上世纪90年代以来的社会主义法治的建设，信访制度所扮演的角色开始发生了变化。

当前我国信访制度出现的问题有：(1)信访机构庞杂, 规则不一。从中央到地方, 各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。由于信访机构并属于国家机关序列, 故这些机构并没有严格意义上的隶属关系, 这样势必造成各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办, 导致信访不断升级, 各种问题和矛盾焦点向中央聚集。(2)信访功能错位, 责重权轻。实践中信访部门和信访人都过分地扩大了信访的救济功能,公民往往把信访看成优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。信访问题涉及社会生活的各个方面,各种诉求往往交错在一起, 出现了“信访问题综合症”, 使信访机构承受了太大的社会责任,有些上访者反映的问题多而复杂,而信访部门不具有解决这些问题的实际权力,可信访者却在很大程度上把信访部门当成解决问题的责任主体。(3)从途径看，越级上访逐渐成为主流。随着利益冲突的加剧、中央对信访日益重视、交通状况改善以及媒体舆论的宣传等，以上级的官威来压迫下级政府解决问题，上访群众往往舍近求远，“问题不解决，就进京上访”往往成为群众上访与政府协调时的口头禅。(4)从上访形式看，集体访、缠访数量明显上升。在群众看来，上访人数越多，领导越重视，越容易解决问题，因此喜欢尽可能聚集一批人集体上访，或是重复上访，直到问题得到解决。非正常访大量增加，事情闹的越大、行为越是过激，事情更能得到领导的关注，群体性事件、过激上访行为急剧增加，甚至出现自焚、投河、跳楼等极端过激上访行为。(5)从信访程序上看，信访案件终结机制不完善。新的《信访条例》只是一些对信访工作的要求与处罚性规定, 都不是解决纠纷的程序性规定。对终结机制的有关规定, 可操作性不强, 终结机制几乎形同虚设,很多被“终结”了的信访案件, 信访人仍然在不断上访。

三、 日本的“苦情”制度对我国信访制度的借鉴

首先对信访制度要从新定位。在日本将行政“苦情”制度列为行政救济行列。行政救济是行政系统的内部监督，该制度的设置维护了行政相对人的合法权益。对行政相对人的救济不仅仅局限于“撤销或变更”具体行政行为，还可以确认具体行政行为违法。我国目前对于信访制度定位不明确，从而造成了信访部门无法正确确立自己的地位，造成了意识上的偏差，从而在实际的操作不能达到良好的效果。因此有必要将信访制度纳入到行政救济的范畴之内。

其次对信访程序进行规范。对信访案件的受理进行严格的规定，其规定包括：1.对于已经上访过的问题并在规定期限内得到书面答复的应不予受理；2.对于法院正在审理过程之中的案件以及法院已作出判决的案件,不予受理;3.对于需要政治和技术性判决或有其它情况而信访部门难以调解的上访,在充分说明理由后,可以不予受理。对信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序, 完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制一系列程序作出严格而具体的规定，注意做好保密工作, 不得随意将上访人的任何资料透露给相关的行政机关, 除非得到当事人许可。

再次增强信访机构的权威性和公开性。增强信访机构的职能,提高其协调解决信访问题的能力。信访机构职能的增强,必须建立在对现有信访部门及其功能进行整合的基础上。要通过划分中央和地方各级信访机构之间的权力和责任界限,理清中央和地方各级信访部门之间的职责和权力关系, 增强各种信访部门之间的协调和沟通能力,使各级信访机构能“各行其是”,解决好各自管辖范围的案件。

最后建立和完善配套措施。完善信息公开制度，在国外很多国家都建立了专门的法律法规对信息进行公开，如美国制定的“阳光下的政府法”、日本的《政府资讯公开法》等。因此我国有必要制定《政府信息公开条例》，以解决我国信息透明度差的问题。健全和完善行政复议与行政诉讼制度,特别是要加强对司法机关的监督,减小法院和行政机关的“寻租”机率, 逐渐确立人们对司法途径的信任。这样最大的好处在于可以将大量能够通过司法渠道解决的纠纷从信访部门分离出来, 减轻信访的负担, 使信访早日回归到其本身的功能上。